Sector Público. Eliazar y la necedad: ¿ dedo, dado, mercado o dado marcado ?.

(Disclaimer: esta entrada está en construcción y por lo tanto puede estar sujeta a continuos cambios hasta que desaparezca este mensaje; solo refleja mis opiniones y en ningún caso las de instituciones con las que colaboro).

Quien amenaza sin pegar, la cara pierde. Como en la entrada anterior amenazábamos con una de mismo título que esta, me ha salido la siguiente pegada. Pero, lector, como no espera paga quien con buena cara amanece, nada me debes.

Como se verá la temática de la  entrada tiene que ver con varias categorías del blog: sector público, trade lane megacities, trade space megacities, migraciones y desarrollo.

1. Eliazar es por lo visto un nombre  bíblico que significa dios ha ayudado,  o lo que es casi lo mismohe tenido suerte. 

Necedad significa en una de sus acepciones, terquedad, tontería, es decir no cambiar cuando hay una opción mejor a la vista.  

La frase original, de la que el título de la entrada es sólo un remedo, es de sobra conocida. Yo la conocía como parte del título de un buen libro que leí de joven. Pero a su vez está inspirada en otra frase con más solera, de Demócrito el filósofo materialista, de variante atomista.

Como tanto la frase oríginal (“Everything existing in the universe is the fruit of chance and necessity“) como el título que esta inspiró (El azar y la necesidad, ensayo sobre la filosofía natural de la biología moderna) tienen palabras adicionales me he visto obligado a añadir mis propias palabras al remedo, al título de esta entrada.

2. El tema de la entrada son las recalificaciones urbanísticas.

Las ciudades (o pueblos) crecen. Pueden crecer de manera intensiva (en vertical) o extensiva (en horizontal, ganando terreno al campo). Esta necesidad de crecimiento es perfectamente legítima y no se debería de frenar.

Las recalificaciones, que presuponen un urbanismo intervencionista  (por parte de los poderes públicos) y no de tipo laissez-faire, son un acto político-administrativo de variada tipología que se puede / suele utilizar para permitir el crecimiento de las ciudades, de manera tanto intensiva como extensivamente.

Resumiendo, como resultado del acto de recalificación, un terreno que tenía una calificación rural (es decir cuyo uso económico solo puede ser agrícola) pasa a tener una de uso residencial / oficinas (o de manera equivalente, un solar de uso residencial / oficinas pero con una altura limitada, pasa a tener una altura permitida superior).

Como es sabido, en general, el uso residencial / altura superior, son generadores de rentas mucho más elevadas que el uso rural / altura inferior. En definitiva, y mediante una designación (a dedo) por parte de un político un particular propietario de un terreno puede pasar de pobre a rico. El propietario de al lado, si su terreno no se ha recalificado se quedará igual que antes.

3. Este tipo de procedimiento parece aceptarse como algo perfectamente natural, casi inevitable, determinado inexorablemente como diría Demócrito, pese a tener algunas desventajas

(Disclaimer: Aunque se que ha habido alguna experiencia en mi familia, luego contaré de que tipo, no me he documentado de momento y no tengo ni idea si el  sistema en España es, ni siquiera de manera aproximada como he descrito en el punto anterior; si tengo bastantes experiencias en otro tipo de actividad urbanística, las licencias de instalación de actividad;  la más reciente con una Ayuntamiento del sur de la CCAA de Madrid, no muy buena, por no decir pésima, por desgracia; en fin, al final de la entrada iré actualizando un apéndice con la evidencia empírica sobre como funciona esta cuestión en diferentes países).

Entre otras desventajas y sin ánimo de ser ni sistemático ni exhaustivo de momento, se me ocurren, primero y sobre todo que es un sistema que no parece muy meritocrático (en lo que sigue explicamos esto) y segundo, que es un sistema que puede fomentar la corrupción política.

Hay dos tipos de propietarios (nuestras definiciones, relevantes para el tema que nos ocupa; si los nombres no son adecuado, se pueden cambiar): el de heredad (el que ha heredado el terreno o lo ha comprado con dinero heredado) y el de propiedad (el que lo ha comprado con el dinero ganado en su generación).

Para decir que el sistema no es meritocrático nos basamos de momento en el siguiente ejemplo o modelo, obviamente simplista. Partimos de una unidad territorial poblada por x personas de la generación t1, todas dedicadas a la actividad rural y con terrenos en todo equivalentes (cualquier par de terrenos es intercambiable a todos los efectos).

Algunas se esfuerzan y acaban su vida con más terrenos que al inicio de su vida y otros no se esfuerzan, venden su propiedad y acaban de jornaleros. De nuevo todos  los terrenos  en manos de los que quedan como propietarios, cada uno ahora de mayor tamaño, siguen siendo intercambiables. No hace falta decir que el modelo es simplista.

A la siguiente generación, t2, el horizonte económico sigue siendo plenamente rural y todos los hijos de los propietarios se esfuerzan por igual en labores agrícolas, obteniendo idénticos resultados, hasta que de manera repentina e imprevista, el pueblo crece de tamaño y sólo uno de los propietarios, se ve favorecido por las recalificaciones. Hacemos ímplicito otro supuesto: para cubrir las necesidades de crecimiento del pueblo, cualquiera de los terrenos es igual de válido, intercambiable (llamemos a esto simetría técnica).

En este modelo,  la adjudicación no parece muy meritocrática y seguramente, aunque se haya realizado de manera  legítima, haya levantado recelos, seguro entre los propietarios y quizás entre los jornaleros. Precisamente la  experiencia de mi familia es más o  menos de este tipo y no  hemos sido de los afortunados. Por ello he tenido (obviamente de manera muy distante y leve) ese sentimiento de recelo, lo cual me ha llevado a meditar sobre este tema en alguna ocasión (de manera muy distante y leve también).

Obviamente el modelo descrito no es realista (o aunque se pueda dar en la realidad, no sería el caso más probable) por muchos motivos, pero sobre todo por el supuesto de simetría técnicaEn general, a efectos de crecimiento urbano, no da igual un terreno que otro. El crecimiento real de una ciudad, que yo sepa, no es al azar; está determinado (otra cosa es que conozcamos sus determinantes). Por lo tanto el supuesto más realista o si acaso más frecuente sería el contrario, el de asimetría técnica.  

4. En cualquier caso, diría que hay cuatro formas de recalificación aplicables, según y como y seguramente de manera no excluyente, a casos simetría y/o asimetría técnica. Estas cuatro  formas se deberían de evaluar con respecto a como solucionan los problemas de meritocracia, corrupción, quizás especulación (no tengo claro que esto sea un problema) y quizás algún otro (me da la impresión que esta es la parte menos madura de la  entrada) y quizás que el resultado sea una ciudad técnicamente eficiente, la eficiencia técnica.  

–Primera alternativa, el DADO. Es la que se me ocurrió el otro día tras hablar de estos temas con amigos: el sorteo de la recalificación entre los propietarios de terrenos rurales todos los propietarios de una unidad territorial, por ejemplo un municipio (es tan evidente que seguramente la propuesta no es nueva; otro de los objetivos tras esta entrada inicial sobre este tema es averiguar si ya existe en la teoría o práctica). El sorteo es tan arbitrario como una designación a dedo, pero al ser impersonal al  menos evita los recelos. Esto a mis amigos les sonó a comunismo. No es así dado que el sorteo es sólo entre propietarios. Elaborando tras la primera ocurrencia, pensé en dos variantes. La primera sería el caso de simetría técnica, en el cual se meten en una urna todos los terrenos y gana directamente el propietario del terreno extraído. La segunda sería el caso de asimetría. Aquí se recalifica el terreno más apto técnicamente, pero se meten en una urna todos los propietarios y se concede la propiedad de ese terreno al que salga. Al propietario del terreno apto se le da una propiedad rural similar a la que tenía (en el caso de intercambiabilidad rural, se le concedería la propiedad del que gana el sorteo).   Creo que ambos sistemas de sorteo se solucionan los problemas de meritocracia (aunque resulte  paradójico, si en el fondo la recalificación es una lotería,  lo  mejor es hacer que lo sea; cuando algo no depende del mérito, el sistema más meritocrático es el sorteo), corrupción (siempre y cuando se controle la validez del sorteo) e incluso se podría amortiguar la especulación (si es que esto es un problema, cosa que no tengo clara). Por otra parte que esto podría  generalizarse a otros procedimientos de adjudicación  en los que si haya que demostrar competencia técnica o ventaja presupuestaria y se deba de evitar la corrupción: una vez pasado el corte técnico o presupuestario, que decida el sorteo (creo recordar que esto ya se aplica en algunos casos, y en otros, si no se aplica, como por ejemplo en las oposiciones, sería completamente aplicable: es absurdo pensar que con este tipo de pruebas se puede seleccionar al mejor y tampoco es necesario, basta con que se seleccione a alguien lo suficientemente bueno, que haya pasado un corte técnico).  

–Segunda  alternativa, el MERCADO. Se me ha ocurrido redactando la  entrada. Sería la subasta de la recalificación al mejor postor, es decir por procedimiento de mercado (sistema que tampoco tengo claro si se aplica en la realidad en algunos casos).

–Tercera alternativa, el DEDO. La vía técnica, en la que un técnico contratado por la unidad territorial (arquitecto o ingeniero) decide, de acuerdo con criterios técnicos que terrenos se deben de recalificar. Esta diría que es la que se aplica legalmente en España.

–Cuarta alternativa, el DADO MARCADO (ya se que la expresión es carta marcada o dado trucado o cargado pero…). La vía de la corrupción, que es personal y arbitraria y por lo tanto de alguna manera parecida a la primera, el sorteo. Es conocido que esta se ha dado en algunos casos en España, y seguramente se haya dado en más no conocidos. Pienso que una ciencia urbanística avanzada precisamente permitiría detectar estos casos, en los que se han recalificado terrenos contra natura (mejor dicho contra técnica), forzados por compromisos o corrupciones políticas.

Resumiendo, dedo, dado, mercado o dado marcado. Estos cuatro sistemas se pueden clasificar en una tabla de 2×2 de acuerdo con dos criterios binarios (que explicaremos en breve).  

5. Conclusiones.

Si finalmente se confirmase que el sistema actual es el que he descrito o cualquier variante de este, creo que sería de necios seguir con él  sin al menos estudiar  alternativas. De ahí la necedad del título.

Ojo, normalmente sospecho de los arbitristas, como podría ser yo en este caso. en muchas ocasiones cuando uno estudia en profundidad los sistemas tradicionales se da cuenta de que son mejores que las propuestas alternativas.  Es posible que en este caso esto se cumpla. Iremos viendo.  

(continuará…)

Apéndice: Evidencia empírica.

A. Estudios generales comparativos de ley urbanística.

Hay un libro de 2003  que trata específicamente este tema. Se titula Comparative Urban Planning LawAquí puedes ver su índice y prefacio. Viendo el índice no se si me convence.

A. España:  En España  funciona un modelo bastante intervencionista en el que tienen intervención los tres niveles administrativos. Debido a su apego al territorio, no parece que este sea un ámbito en el que tenga nada que decir la normativa de la UE, pero todo se andará. La legislación de nivel estatal es el RD 2/2008 llamada Ley del Suelo, vigente actualmente; otro nivel administrativo con competencias en estas materias es la Comunidad Autónoma y por ello puede ser relevante ver la Ley 9/2001 del suelo de la Comunidad de Madrid modificada en parte en el título II de la Ley 3/2007 de Medidas Urgentes de Modernización; el último nivel administrativo con competencias en este tema, menos mal, son los Ayuntamientos, aunque no tengo claro de momento que papel juegan en las recalificaciones (si no recuerdo mal en general para una recalificación (o reclasificación) primero se plantea un expediente al Ayuntamiento y si este la aprueba en pleno pasa a aprobación de la Consejería correspondiente de la Comunidad); el documento básico urbanístico en un Ayuntamiento es el PGOU; este enlace anterior nos lleva a una página dónde se explica que es un PGOU de la cual extractamos lo siguiente: Técnicamente, en el propósito de su función ordenadora, al Plan General le corresponde adoptar las decisiones que condicionan la definición y ejercicio del derecho de propiedad inmobiliaria: la decisión sobre la clasificación de todos los suelos existentes que determinará el concreto régimen de propiedad aplicable, la fijación de la edificabilidad del suelo urbano y urbanizable, la determinación de las condiciones estructurantes que hacen posible esa edificación y el uso de los terrenos especificando su categoría (residencial, industrial, oficinas, recreativa, o de equipamiento) ; y las normas de conservación del suelo no urbanizable; el vigente actualmente en el Ayuntamiento de Madrid es de 1997 y su revisión se aprobará en 2015aquí puedes ver una versión con notas de modificaciones posteriores hasta 2010).

2. EEUU. El lector de este blog sabrá que soy admirador de la sociedad de EEUU. ¿ Como funciona esto allí ? Primero recordemos que desde el punto de vista político-administrativo, con todas  las salvedades, las equivalencias entre niveles EEUU = Estado Español, Estado de EEUU = Comunidad Autónoma y Condado = Municipio son válidas. En esta entrada del blog ¿ Hay Derecho ? titulada El urbanismo en EEUU lo explican muy claramente.  ¡¡ Una muy buena introducción !! Aunque empezaron con un régimen  muy liberal muy basado en la propiedad privada plena e inalienable rápidamente se dieron cuenta  de que esto se debía de corregir. Este tema de las leyes de planificación urbanas me interesa mucho por que las cuestiones urbanísticas ponen a prueba la ideología ultra-liberal, a la que me siento cercano. El caso que dió pie al primer plan urbano en EEUU (y seguramente en el  mundo) es paradigmático: en una ciudad se levantó un edificio mucho más  elevado que los demás de su entorno y les hacía sombra continuamente. La solución que se les ocurrió, imagino, fue desarrollar un plan que prohibía la construcción en altura. ¿ Fue buena esta solución ? Claramente no. Si en una zona se construye un edificio en altura y no se vende, se acabará derribando pues su coste de mantenimiento es prohibitivo; pero si se vende completo, esto significa que no tiene ningún sentido económico que haya casas bajas a su alrededor…En este contexto, prohibir la construcción en altura es como intentar limitar el crecimiento de los árboles en las zonas tropicales. Se puede hacer pero es muy costoso. Pero nos estamos alejando del tema principal de la  entrada que son las recalificaciones. Me interesaría conocer cual es la palabra que se corresponde exactamente con recalificación en EEUU. No parece ser zoning, aunque se le aproxima.

                  

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